農(nóng)村宅基糾紛根源及對(duì)策
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發(fā)布時(shí)間：2007-01-31
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我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，三農(nóng)問題發(fā)展中的一個(gè)核心問題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)的步伐也日趨加快，農(nóng)村面貌正發(fā)生著悄然喜人的變化。隨著農(nóng)民宅院的翻建、擴(kuò)建以及被征用的事件日漸增多，農(nóng)村宅基糾紛層出不窮，相當(dāng)部分糾紛得不到及時(shí)有效地處理而轉(zhuǎn)化為惡性刑事案件。目前，宅基糾紛在全國(guó)農(nóng)村已成為主要糾紛，成為影響農(nóng)民生活和農(nóng)村穩(wěn)定的一個(gè)嚴(yán)重社會(huì)問題。有數(shù)據(jù)表明，房屋宅基糾紛是農(nóng)村僅次于鄰里婚姻糾紛的常見性糾紛，各地不同程度地出現(xiàn)了這類糾紛的頻發(fā)性，惡化了農(nóng)村的治安環(huán)境，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定，具有極大的社會(huì)危害性。若不能及時(shí)從根本上予以解決，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步損害老百姓的切身利益，侵蝕共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基，影響社會(huì)的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。
農(nóng)村宅基糾紛之所以呈現(xiàn)上述局面，主要有以下原因：
一、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使老百姓的生活逐漸殷實(shí)起來，為他們安居樂業(yè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)近年來施行的擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)的政策逐漸滲透到農(nóng)村，尤其是城市房地產(chǎn)熱的帶動(dòng)，更為農(nóng)村的住宅建設(shè)注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力。
二、安居是樂業(yè)的條件和保障，富裕起來的農(nóng)民第一件事就要建好自己的家園，使自己有一個(gè)安居樂業(yè)的環(huán)境。他們將平時(shí)積攢下來的血汗錢、甚至不惜債臺(tái)高筑也要建設(shè)好以后數(shù)十年甚至上百年生活居住的住宅。農(nóng)民批置宅基程序極為繁瑣，而且還要交納名目不詳?shù)馁M(fèi)用，增加了農(nóng)民的宅基建設(shè)成本，加之房產(chǎn)為世代居住的不動(dòng)產(chǎn)，因此農(nóng)民對(duì)建房極為謹(jǐn)慎，寸土必爭(zhēng)的觀念在他們的心目中牢牢地扎下了根。
三、中國(guó)大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村面貌并未發(fā)生根本性變化。幾世同堂的現(xiàn)象在農(nóng)村并不鮮見。由于年代久遠(yuǎn)，當(dāng)時(shí)根本不可能預(yù)測(cè)到如今的農(nóng)村發(fā)展，當(dāng)時(shí)農(nóng)村的宅基建設(shè)也不可能進(jìn)行整體規(guī)劃。傳統(tǒng)的宗族觀念在農(nóng)村根深蒂固，村落往往是一個(gè)個(gè)家族繁衍生息的歷史產(chǎn)物，而后成為鞏固傳統(tǒng)的宗族觀念的地域紐帶。一處住宅要經(jīng)過多次歷史變遷，數(shù)易其主，幾經(jīng)分割，到如今被分割得面目全非，矛盾重重。這是現(xiàn)在農(nóng)村宅基糾紛頻發(fā)的歷史原因。
四、中國(guó)農(nóng)村的自然地理環(huán)境相對(duì)較差。村落的形成、宅基的建設(shè)往往因地而異，因勢(shì)造型，尤其是地處丘陵、山區(qū)等不良地貌中的農(nóng)村更是如此。加上宗族與農(nóng)村宅基構(gòu)筑的相互關(guān)系，一處宅基要經(jīng)歷無數(shù)次地分家析產(chǎn)，形成今天農(nóng)村住宅錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，住宅布局交錯(cuò)參差，房屋之間勾檐搭背，鄰舍相互伙墻共道，等等。四至模糊，權(quán)屬不清。不動(dòng)則已，動(dòng)則是非橫生。這是農(nóng)村住宅糾紛的地理原因。
五、住宅對(duì)中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民具有非同尋常的意義，然而現(xiàn)在立法上對(duì)農(nóng)民住宅權(quán)益的保護(hù)卻鮮有體現(xiàn)。調(diào)整民事法律關(guān)系的《民法通則》只有83條涉及到不動(dòng)產(chǎn)相鄰各方發(fā)生糾紛時(shí)的處理原則，規(guī)定還極其籠統(tǒng)，幾乎無操作性可言。而我國(guó)長(zhǎng)時(shí)間在對(duì)農(nóng)民住宅確認(rèn)保護(hù)上處于一種無法可依的狀態(tài)，僅有的一部《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地規(guī)定也僅限于一條原則性規(guī)定，繼而生效的幾部國(guó)家土地管理局行政規(guī)章對(duì)此也未有詳盡規(guī)定。在對(duì)農(nóng)村宅基糾紛處理程序的規(guī)定上一直是無法可依的狀態(tài)。這相對(duì)于農(nóng)村宅基矛盾紛呈的形勢(shì)，立法已嚴(yán)重滯后。
六、我國(guó)土地屬于國(guó)家和集體所有。農(nóng)村土地實(shí)行的是集體所有制。在集體土地上建設(shè)住宅的農(nóng)民享有兩種權(quán)利，一種是集體土地使用權(quán)，一種是房產(chǎn)所有權(quán)，兩種權(quán)利如影隨形，不可割裂。但根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，這兩種權(quán)利在行使過程當(dāng)中發(fā)生糾紛的性質(zhì)卻截然不同，前者為權(quán)屬糾紛，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行確權(quán)處理；后者稱為侵權(quán)糾紛，只有在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的房產(chǎn)糾紛才由人民法院受理解決。現(xiàn)實(shí)發(fā)生的糾紛往往兼具兩種糾紛的性質(zhì)，很多機(jī)關(guān)通過不同程序都可解決。事實(shí)上造成兩種機(jī)關(guān)的相互敷衍扯皮，出現(xiàn)土地宅基糾紛處理上嚴(yán)重的行政執(zhí)法和司法混亂。兩種機(jī)關(guān)甚至同一機(jī)關(guān)對(duì)同一案件可以作出受理或不受理的不同決定，對(duì)同一糾紛可以作出截然不同的處理結(jié)果。權(quán)責(zé)不清給兩種機(jī)關(guān)留下了更大的權(quán)利發(fā)揮空間，也滋生了更多的腐敗。政出多門、權(quán)責(zé)不清是我國(guó)宅基糾紛不能得到有效解決的重要原因。
七、我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有，并依法實(shí)行土地登記制度，農(nóng)民原有及新建住宅占用的都是集體土地，農(nóng)民享有的只是集體土地使用權(quán)，這種權(quán)利依賴于行政部門的確權(quán)登記，并頒發(fā)有關(guān)權(quán)屬證書予以確認(rèn)方始合法有效。對(duì)農(nóng)民宅基嚴(yán)密細(xì)致的確權(quán)，做到四至明確、權(quán)屬清晰是有效防止宅基糾紛的重要途徑，也是土地行政機(jī)關(guān)不容懈怠的一項(xiàng)重要職責(zé)。然而20世紀(jì)50年代以來，我國(guó)農(nóng)村集體土地就沒有進(jìn)行過土地登記管理，農(nóng)民一直沒有自己的土地證。雖然也曾在一些地方搞過一些農(nóng)村宅基登記，但搞得極其草率。普查登記沒有在農(nóng)村廣泛宣傳，很多農(nóng)民不了解普查登記的意義，沒有引起足夠的重視；普查登記成員缺乏足夠的培訓(xùn)，缺乏足夠的責(zé)任心和業(yè)務(wù)能力；主管機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行嚴(yán)格的管理監(jiān)督，沒有遵循嚴(yán)格的程序，貪多求快；結(jié)果搞得很不成功，甚至出現(xiàn)登記人員沒親臨現(xiàn)場(chǎng)就亂下數(shù)字以及登記人員代替被登記戶主亂簽手印等情況，登記時(shí)錯(cuò)填、漏填的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，相鄰各方的宅基登記交叉重疊的比比皆是……留下大量的糾紛隱患。如今在農(nóng)村宅基建設(shè)井噴一般的出現(xiàn)時(shí)，原來登記的隱患也迅速地暴露出來。
八、我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)宅基糾紛層出不窮的局面，土地行政主管部門難辭其咎。相對(duì)于上述原因，宅基糾紛發(fā)生后行政機(jī)關(guān)的職能疲軟是導(dǎo)致農(nóng)村宅基糾紛不能得到及時(shí)有效解決處理的另外一個(gè)重要原因。農(nóng)村的宅基糾紛大部分因權(quán)屬不清而引起，糾紛依法首先應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者土地行政主管部門進(jìn)行確權(quán)處理。上述機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行其法定職責(zé)，對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解或者出具行政處理決定書。行政處理的行政行為理應(yīng)具有靈活高效的特征，事實(shí)上宅基糾紛一旦求助于行政處理一般是無人理睬，即使有人受理了，也得拖上個(gè)一年半載、三年五載的，更多的則是石沉大海、杳無音訊。在權(quán)屬不清引起的農(nóng)村宅基糾紛居高不下的今天，依法應(yīng)予受理解決此類糾紛的相應(yīng)行政機(jī)關(guān)做出受理決定和行政處理的卻寥寥無幾。行政人員對(duì)這種費(fèi)力不討好，甚至還可能引起行政一把手出庭應(yīng)訴的行政行為避之唯恐不及。
九、司法是保護(hù)公民合法權(quán)益的最后一道屏障，在解決農(nóng)村宅基糾紛上卻脆弱無奈。農(nóng)村宅基糾紛中侵權(quán)糾紛往往夾雜著確權(quán)糾紛。由于法律規(guī)定兩種糾紛分別由司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)依照不同程序處理解決，當(dāng)事人往往無所適從。農(nóng)民不僅要承受普通訴訟的成本代價(jià)，譬如訴訟周期長(zhǎng)、司法環(huán)境差等諸多問題，而且還要額外承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至血本無歸的代價(jià)。窮盡行政手段仍然受侵害農(nóng)民自然會(huì)選擇訴訟解決他們遇到的糾紛，然而現(xiàn)實(shí)的選擇實(shí)在不會(huì)比他們?cè)庥龅男姓蛔鳛楹玫侥睦锶ァＪ紫人麄冊(cè)庥龅氖橇鸽y的問題，司法人員隨便找一個(gè)理由就足以把心急如焚卻對(duì)法律知之甚少的農(nóng)民當(dāng)事人拒之門外，更何況全國(guó)各地法院系統(tǒng)存在著嚴(yán)重以言代法現(xiàn)象，把一些敏感的涉農(nóng)案件內(nèi)部規(guī)定為不予受理的范圍，各行其是。在進(jìn)一步審查農(nóng)民當(dāng)事人立案的相關(guān)證據(jù)時(shí)，農(nóng)民當(dāng)事人幾乎都會(huì)遇上一個(gè)無法逾越的障礙，尤其是那些被無辜錯(cuò)填、漏填宅基證件的農(nóng)民當(dāng)事人更是如此。一方面立案審查的錯(cuò)誤證件或者缺失證件的情況是由于錯(cuò)誤的行政行為導(dǎo)致的，通過行政行為卻得不到及時(shí)糾正，農(nóng)民當(dāng)事人的合法權(quán)益受到嚴(yán)重的侵害，另一方面法院會(huì)以不屬法院主管為由似乎名正言順的不予受理他們的案件，致使他們?cè)馐艿膰?yán)重侵害得不到基本的司法保障。至此，受侵害的當(dāng)事人才發(fā)現(xiàn)，自己世代居住的住宅卻得不到基本的保障，所謂的居住權(quán)事實(shí)上沒有任何救濟(jì)途徑，真正是求告無門，難進(jìn)司法救濟(jì)之門。其次，那些僥幸被受理的宅基糾紛，在審理當(dāng)中一旦被發(fā)現(xiàn)受理糾紛與確權(quán)糾紛夾雜在一起時(shí)，耗時(shí)費(fèi)力、勞民傷財(cái)?shù)慕Y(jié)果往往難逃被駁回起訴的厄運(yùn)，終點(diǎn)又回到起點(diǎn)；即便不如此，在無法可依的情況下，審判人員可以充分發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，行使一下自由裁量權(quán)。由于角度不同、立場(chǎng)迥異，兩個(gè)完全一樣的個(gè)案往往會(huì)被不同的審判人員判決得大相徑庭，甚至截然相反。缺乏足夠法律依據(jù)的司法裁判顯然不具備足夠的公信力，因此農(nóng)民當(dāng)事人不得不歷經(jīng)一審、二審、發(fā)回重審甚至申請(qǐng)?jiān)賹彽臒o休無止的訴訟程序，陷入曠日持久的累訟當(dāng)中不可自拔，這還不算其中可能出現(xiàn)的導(dǎo)致訴訟中止的法定事由，也還未涉及執(zhí)行難的問題。一個(gè)簡(jiǎn)單的糾紛打起官司也得少則一、兩年，多則數(shù)十年。敗訴的一方自是血本無歸，代價(jià)慘痛，勝訴的一方也好不到哪里去，往往是贏了官司輸了錢，實(shí)質(zhì)上與敗訴無異。待到一切塵埃落定，一切都面目全非，受侵害的農(nóng)民當(dāng)事人面對(duì)殘壁頹垣，哪還有當(dāng)時(shí)躊躇滿志建設(shè)家園的心氣？哪還有資金能力去建設(shè)家園？
盡管法律上規(guī)定確權(quán)糾紛由人民政府處理解決，相應(yīng)主管機(jī)關(guān)不依法做出處理決定，農(nóng)民當(dāng)事人可以對(duì)行政不作為提出行政訴訟或者行政復(fù)議，請(qǐng)求人民法院或者上級(jí)人民政府責(zé)令相應(yīng)行政機(jī)關(guān)限期做出具體行政行為。但這對(duì)普通的農(nóng)民當(dāng)事人來講也是遠(yuǎn)水不解近渴，無異于鏡花水月。對(duì)方一個(gè)平等的相鄰主體就折騰的一方當(dāng)事人身心俱疲，受侵害的當(dāng)事人怎么有精力舍近求遠(yuǎn)去招惹一個(gè)更強(qiáng)大的行政主體惹火燒身呢？何況行政訴訟、行政復(fù)議的最好結(jié)果也只是法院或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令相應(yīng)行政機(jī)關(guān)回頭做出處理涉及——起訴他為被告——農(nóng)民當(dāng)事人合法權(quán)益的行政行為。處理關(guān)涉當(dāng)事人利益的行政機(jī)關(guān)，當(dāng)事人央求還恐不及，那還敢與其對(duì)簿公堂呢？
上述分析不難看出，農(nóng)村宅基糾紛具有產(chǎn)生原因復(fù)雜的特征。此外農(nóng)村宅基糾紛目前呈現(xiàn)出發(fā)生范圍廣、拖延時(shí)間長(zhǎng)、家族參與性強(qiáng)、雙方對(duì)抗性激烈、解決難度大、極易轉(zhuǎn)化為違法犯罪案件、社會(huì)危害性大等特征。農(nóng)村宅基糾紛層出不窮的問題現(xiàn)在已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的程度，嚴(yán)重危及社會(huì)主義新農(nóng)村和和諧社會(huì)的建設(shè)。必須引起國(guó)家和社會(huì)的高度重視，從根本上解決這一問題。建議如下：
一、加強(qiáng)立法，詳盡規(guī)定農(nóng)村宅基所有權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)和消滅的法律制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民宅基的法律保護(hù)。
二、加強(qiáng)農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃。
三、完善解決宅基糾紛的法律機(jī)制，疏導(dǎo)解決農(nóng)村宅基糾紛的途徑，明確行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)解決宅基糾紛的權(quán)責(zé)。建議調(diào)低宅基糾紛訴訟立案的門檻，對(duì)侵權(quán)糾紛伴隨著宅基地權(quán)屬糾紛的一并受理解決。對(duì)情況急迫的宅基糾紛，靈活運(yùn)用先予執(zhí)行和訴訟保全的強(qiáng)制執(zhí)行措施，及早的保持原狀或者排除妨礙，避免矛盾激化和當(dāng)事人雙方財(cái)產(chǎn)的進(jìn)一步損失。訴訟程序建立司法審查制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)錯(cuò)填、漏填的宅基證件獨(dú)立審查，甚至對(duì)無證可提供的宅基糾紛都無需駁回起訴或者中止訴訟，法院可根據(jù)依法查明的事實(shí)從速從快地獨(dú)立做出裁判。生效的裁判文書可作為相關(guān)行政機(jī)關(guān)宅基登記的法定依據(jù)。
四、強(qiáng)化行政執(zhí)法職能，完善行政解決宅基糾紛的程序立法；加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)土地確權(quán)和行政處理的管理，尤其對(duì)行政不作為的責(zé)任當(dāng)事人加大懲處力度，對(duì)其中造成嚴(yán)重后果的要嚴(yán)肅追究責(zé)任人的法律責(zé)任直至追究其刑事責(zé)任。
五、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織依法調(diào)解的力度，盡早將糾紛消滅在萌芽狀態(tài)當(dāng)中。
六、加大對(duì)存在權(quán)利遭受侵害之虞而且經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民當(dāng)事人的法律援助力度。
（民建會(huì)員、石家莊世紀(jì)方舟律師事物所律師康君元提供）
